Blogi

Yhteiskunta on yhä toipumassa COVID-pandemiasta, mutta kuluneen vuoden aikana julkinen huomio on siirtynyt Ukrainan sotaan, sote-uudistukseen ja esiin nostettuihin huoliin julkisen talouden tilasta. Dramaattisen koronakauden opetukset on kuitenkin syytä käydä läpi ajatuksella, koska niistä on oppeja otettavana myös näihin uusiin kriiseihin ja hallinnon järjestämiseen monikriisien aikana. Tässä blogikirjoituksessa tuodaan esiin Tampereen Sosiologipäivillä 2023 käytyä vilkasta tutkimuskeskustelua tiedon ja tietämättömyyden roolista koronan hallinnassa, sekä pyritään luomaan yhteyksiä päivän keskusteluihin ja politiikkasuosituksiin, joita tutkimuksen perusteella voidaan nyt alkaa tekemään. 

Tietoon perustuvan päätöksenteon ideaali

Päätöksenteon ideaalina pidetään usein tietoon perustuvaa päätöksentekoa. Suhde politiikan ja tiedon välillä ei kenties ole kuitenkaan niin yksinkertainen kuin haluttaisiin ajatella, vaan perustellussa päätöksenteossa tarvitaan usein eri alojen tiedon huomiointia, ja etenkin käytettävissä olevan tiedon tulkintaa useammasta eri näkökulmasta. Käytettävissä olevan tiedon monialaisuus ja monitulkintaisuus haastavatkin ajatuksen neutraalista tiedosta: tiede voi auttaa erilaisten vaihtoehtojen arvioinnissa, mutta päätöksenteko on lopulta arvovalintoja, joita ei voida tehdä tieteen vaan politiikan keinoin. Toisaalta voidaan ajatella, että tietoperustaisen päätöksenteon tavoittelu on itsessään arvokasta, koska sillä on potentiaalia nostaa päätöksenteon laatua epätäydellisyydestään huolimatta (Jalonen, 2022).

Tiedon rooli päätöksenteon toimintakyvyssä korostuu erityisesti kriisitilanteissa, kun päätöksenteosta tulee tavallista nopeatempoisempaa, improvisoidumpaa ja reaktiivisempaa. Aikamme merkittävänä terveyskriisinä koronapandemia osoittikin tiedon tärkeän roolin päätöksenteossa, mutta toisaalta myös tietämättömyyden roolin. Esimerkiksi rajoituspäätöksissä keskityttiin ensisijaisesti biolääketieteelliseen tietoon, jonka pohjalta toimeenpannut säädökset esimerkiksi etätyön ja -koulun suhteen auttoivat hillitsemään taudin leviämistä. Valituilla toimilla oli kuitenkin kielteisiä kerrannaisvaikutuksia etenkin valmiiksi haavoittuvassa asemassa olevien väestöryhmien kannalta, kun eri riskitekijöiden toisiaan vahvistavia kytköksiä eli kriisin syndeemisiä ulottuvuuksia ei otettu huomioon päätöksenteon tietopohjassa. Olisikin hyvä miettiä, mitä näiden havaintojen pohjalta voidaan oppia tiedonkäytöstä ja kehittää parempia ratkaisuja tulevaisuuden kriiseissä.

WELGO:n esitykset Tampereen Sosiologipäivillä 2023 käsittelivät tiedon, tietämättömyyden ja kriisien väliseen suhteeseen liittyviä kysymyksiä seuraavanlaisista kulmista:

1. Mikä on tietämättömyyden rooli terveysjärjestelmän rekisteritiedon tuotannossa?
2. Kenen tieto on arvokasta, ja mikä vaikutus episteemisellä hierarkkisuudella on kriisin hallinnassa?
3. Miten tietoa voi jäsentää kriisitilanteissa parhaita mahdollisia lopputulemia kohden?

Tietämättömyys kansanterveysjärjestelmän ominaisuutena 

Pandemian alku teki selväksi tiedon hyödyntämisen ja tiedon puutteiden merkityksen päätöksenteossa. Kaikki kansalaisista päättäjiin kaipasivat uuden viruksen uhan alla sellaista tietoa, jota ei ollut käytettävissä. Kun tätä tietoa alettiin muutaman kuukauden päästä saada, vähäkin saatavilla oleva tieto ohjasi vahvasti päätöksentekoa. Uudenlaisen tiedon tarve ja tiedon puutteet tekivät normaalitilannetta varten tehdyt valinnat selviksi ja loivat uusia tiedonkeruun käytäntöjä. 

Myös kansanterveysjärjestelmää ohjaa ihanne tietoon perustuvasta päätöksenteosta; esityksessään Kihlström ja Tynkkynen korostivat kuitenkin, tiedon keräämisen ja tulkitsemisen vaikeutta. Tietoa kerätessä tehdään muun muassa päätöksiä ja priorisointia siitä, millaista tietoa kerätään ja miksi. Data ei ole neutraalia tai itsestään syntyvää, vaan kertyy hitaasti ja vaatii aktiivista työtä. Toisaalta kerätty data tuottaa kuvausta todellisuudesta. Käytettävän tiedon valikoinnilla voidaan asettaa agendaa kohdentamalla päätöksentekoa ja resursseja. Tämän seurauksena epäkohtia joko tuodaan esiin tai jätetään piiloon. 

Kihlström ja Tynkkynen muistuttivat myös, että kansanterveysjärjestelmän tiedon keräämisellä voi olla myös negatiivisia seurauksia ja voi esimerkiksi johtaa tiettyjen ryhmien leimaamiseen. Käytettävissä oleva aineisto ja siitä tehtävät tulkinnat vaikuttavat siihen millaisiksi kriisinhallintatoimet muotoutuvat – ja miten näiden toimien vaikutukset aikanaan havaitaan. Kihlströmin ja Tynkkysen tutkimus keskittyykin vastaamaan siihen miten tiedonkeruun avulla ja tiedontuotantoa kehittämällä voitaisiin paremmin pyrkiä tunnistamaan haavoittuvassa asemassa olevat ihmisryhmät kriisien aikana.

Tiedon hierarkkisuus: kenen tieto on arvokasta? 

Tietoa on paljon ja sitä pitää täten priorisoida päätöksenteossa. Priorisoitu tieto ei ole kuitenkaan välttämättä aina hyvän päätöksenteon kannalta arvokkainta, sillä tiedon luokittelussa henkilökohtaisilla arvioilla on vahva rooli. Kuten yllä kuvattiin, sosiaalisen ulottuvuutensa myötä tieto kietoutuu yhteen vallankäytön kanssa ja on luonteeltaan hierarkista. Tämä nousi esiin myös Vera Ylisen ja Tyyne Ylisen esityksessä, joka pohti miten tieto, tietämättömyys ja erilaiset tiedon arvostamisen tavat näkyvät gerontologisten sosiaalityöntekijöiden ja osastonhoitajien koronapandemian aikaan sijoittuvassa puheessa.

Vera ja Tyyne Ylisen haastattelemien sosiaalityön ammattilaisten kuvauksista kävi ilmi kuinka työntekijöiden ammatillinen näkemys asiakkaan parhaasta jäi epävarmana kriisiaikana virallisten suositusten ja säädösten varjoon. Työntekijät jakoivat haastatteluissa voimakkaita kuvauksia ahdistuksen tunteista sekä moraalisesta ristiriidasta, jonka he kohtasivat virallisen toimintamallin ja oman ammatillisen tiedon välillä. He kaipasivat tasapainoa sääntöjen seuraamisen ja niiden inhimillisen tulkinnan välillä, erityisesti kohdistettaessa näitä sääntöjä haavoittuviin vanhuksiin.

Vera ja Tyyne Ylinen havainnollistivat esityksessään, kuinka etenkin pandemian alussa tietämättömyys oikeutti sosiaalityöntekijöiden ammatillisen tiedon alisteisuutta, ja kuinka myöhemmin lääketieteellisen tiedon hegemonia korostui sosiaalityön ammatillisen tiedon kustannuksella. Lääketieteellinen tieto on erittäin tärkeässä roolissa terveyskriisien hallinnassa, mutta Ylisen ja Ylisen esitys osoittaa, kuinka siihen yksinomainen keskittyminen jättää suuren määrän tietoa ja osaamista ulkopuolelle.

Miten tietoa ja tietämättömyyttä voidaan hallinnoida? Koronapandemian väliaikaisten neuvonantajajärjestelyiden opetukset kolmesta Euroopan maasta

Tietoon perustuvan kriisipäätöksenteon haasteena voidaan nähdä siis sekä se mitä tietoa dokumentoidaan että miten kriisitilanteessa saadaan erilaista ammatillista ja muuta tietoa käytettyä monipuolisesti. Ylipäätään keskeisenä haasteena on se millaisilla rakenteilla tietoa saataisiin kriisitilanteessa jäsenneltyä päätöksenteon tarkoituksiin. Tiedon hallinnointia varten monissa maissa on etukäteen määritelty normaalitilanteista poikkeavat väliaikaiset neuvonantojärjestelyt hätä- ja kriisitilanteisiin, joita tarkasteltiin WELGO:n kolmannessa esityksessä. Ville-Pekka Sorsa, Marjo Lyytikäinen ja Anna-Aurora Kork selvittivät näiden kriisiaikoina aktivoitavien neuvonantotoimien toimivuutta koronapandemian aikana Ruotsin, Iso-Britannian ja Italian käyttämistä malleista julkaistujen tutkimusten koonnin perusteella.  

Sorsan ym. analyysin perusteella kaikkien mallien arvioitiin epäonnistuneen. Epäonnistumiset luokiteltiin joko poliittisiksi (karkeasti: neuvonannon mallille ei saatu tosipaikan tullen tukea) tai hallinnollisiksi (karkeasti: neuvonantoa ei toteutettu hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti). 

Vaikka Ruotsikin epäonnistui poliittisesta näkökulmasta, suoriutui maa hieman Italiaa ja Iso-Britanniaa paremmin. Vaikka Ruotsilla oli myös ongelmia kestävän koalition rakentamisen, neuvonantojärjestelyn päämäärien ja instrumenttien säilyttämisen sekä legitimiteetin hankkimisen kanssa, sillä oli laaja poliittinen tuki, jota kahdella muulla ei ollut. Hallinnollisesti kaikki kolme olivat myös epäonnistuneita: yksi merkittävä esimerkki tästä oli kaikkien mallien liukuminen ‘policy-based evidence’ suuntaiseen toimintaan, jossa tietoa ei käytetä päätöksenteon objektiivisena pohjana, vaan oikeuttamaan päätöksiä sen jälkeen kun ne on tehty subjektiivisin perustein. Kaikilla malleilla oli ongelmia erityisesti läpinäkyvyyden ja avoimuuden kanssa, mikä johti luottamuksen heikentymiseen, ja suuremmassa mittakaavassa alttiuteen poiketa hyvästä hallintotavasta. 

Sorsan ym. analyysistä kävi ilmi, ettei mikään malleista sellaisenaan taannut informoitua päätöksentekoa pandemioissa. Kussakin mallissa oltaisiin tarvittu selkeämpää roolitusta ja tarkoituksenmukaista aktiivista ohjausta.

Tiedolla johtaminen monikriisien aikana

Sosiologipäivien esitykset vetävät yhteen tämänhetkisen tutkimuskeskustelun tiedosta ja tietämättömyydestä kriisiaikana. Näitä havaintoja pyritään siirtämään politiikan tekemisen tasolle WELGO:n pian julkaistavissa politiikkasuosituksissa, joista ensimmäinen tarjoaa suuntaviivoja sille miten informaatioresilienssiä voitaisiin edistää ja tietoa jäsentää kriisitilanteissa. Tässä politiikkasuosituksessa tarkastellaan Suomen informaatioresilienttiä päätöksentekoa toisaalta ottaen huomioon Sorsan ym. tutkimuksessa esiin tulleet opit Iso-Britannian, Ruotsin ja Italian konteksteista. Näiden perusteella politiikkasuositus tarjoaa näkemyksiä ja ehdotuksia miten Suomen kriisinaikaista neuvonantojärjestelmää voisi parantaa.

Toisessa politiikkasuosituksessa tehdään yleisempiä suosituksia pandemiavarautumista ja kriisinhallintaa varten. Vaikka peruspilarit kuten moniviranomaisyhteistyö, läpinäkyvä ja selkokielinen viestintä sekä inhimillisten voimavarojen takaaminen mainitaan useissa varautumissuunnitelmissa, ne nousevat silti tutkimuksessa esiin pandemian hallinnan suurimpina kompastuskivinä. Suosituksessa painotetaan paluuta perusasioiden äärelle: asiat joita pidetään itsestäänselvyyksinä ovat varautumisen ja terveyskriisien hoidon kovinta ydintä, ja niiden aikaansaaminen vaatii määrätietoisia toimia sekä kriisi- että normaaliaikoina.  

Politiikkasuositukset julkaistaan webinaarissa 26.5, johon voi ilmoittautua tästä linkistä – tervetuloa kuulolle ja keskustelemaan! 

Lähteet: 

Jalonen, H. (2022). Tietoperustaisessa päätöksenteossa matka voi olla päämäärää tärkeämpi. Hallinnon Tutkimus, 41(1), 3-4.